La prescripción del derecho de la Administración a cobrar las costas procesales

Una vez practicada y aprobada la tasación de costas es cuando nace el derecho de crédito correspondiente y adquiere los efectos jurídicos que le son propios. En el caso de que el beneficiario de las costas sea la Administración, y se trate de un proceso contencioso-administrativo, debemos acudir al artículo 139.5 de la L29/1998. Éste determina que para la exacción de las costas procesales frente a particulares, la Administración hará uso del procedimiento de recaudación.

Surge, sin embargo, la cuestión de cuál es el plazo de prescripción de la deuda una vez ésta ha adquirido la efectividad. Si se entiende que es un ingreso de derecho privado, el plazo de prescripción será el general de 5 años, en virtud del artículo 1.964 del Código Civil (o 15 años, si la deuda es anterior a la reforma de la L42/2015). Si, por el contrario, se entiende que se trata de un ingreso de derecho público, el plazo será de cuatro años, bien por aplicación del artículo 15.1.b de la Ley General Presupuestaria o bien por el artículo 66 de la Ley General Tributaria.

La condición de ingreso de derecho público

Para establecer si estamos o no ante un ingreso de naturaleza pública es imprescindible prestar atención al origen de la deuda. Así, las deudas que se generen como resultado de una actividad administrativa no sometida a derecho público tendrán carácter privado, como por ejemplo las rentas por el alquiler de inmuebles no demaniales. En definitiva, todos los llamados acta de iure gestionis, en terminología del derecho internacional (actos de gestión que carecen de majestad pública).

En tales casos, la administración actúa como un particular más en el tráfico jurídico.

Aunque a primera vista puede parecer que la reclamación de las costas judiciales es una actividad similar a la que realiza cualquier ciudadano que haya obtenido un pronunciamiento favorable, lo cierto es que no basta con esta apreciación para reputar la deuda como privada. Como señalábamos antes, debemos examinar el origen de la deuda.

Según reiterada jurisprudencia, las costas procesales representan una compensación a la parte ganadora (y que por tanto tuvo siempre razón), de verse avocada a un proceso judicial con los gastos, dilaciones e incomodidades que ello representa.

Ahora bien, si las costas son una compensación por sufrir un proceso judicial, entiendo que su naturaleza irá ligada necesariamente al carácter de dicho proceso. No parece muy justificado que los procesos relativos a los actos sometidos al derecho civil generen costas cuya naturaleza es de ingreso público, o viceversa.

De este modo, si la Administración actúa en la jurisdicción revisora en defensa de su propia actividad, o de una primera sentencia a ella favorable, será esa actividad objeto bajo examen lo que determinará la naturaleza de las costas. Tanto las resoluciones como las disposiciones generales encuentran su fundamento en el ejercicio de potestades administrativas, lo que conlleva su sometimiento al derecho público y la competencia del orden contencioso-administrativo para su revisión jurisdiccional.

Consecuentemente, las costas obtenidas a raíz de la defensa de la legalidad de la resolución o disposición general sólo podrán tener carácter de ingreso público, y estarán sometidas al plazo de prescripción general de cuatro años.

Además, la propia L29/1998 parece acoger esta tesis cuando dispone que las costas frente a particulares deberán ser reclamadas por la vía recaudatoria. Esto se prevé para la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que ninguna disposición similar se encuentra en la LEC. El motivo lo encontramos precisamente en el carácter privado de estos procesos. No parece razonable, verdaderamente, la aplicación del régimen de recaudación para un ingreso de carácter privado.

Los límites a la autotutela ejecutiva de la Administración

Incluso en el caso de que no se admitiera el carácter público del ingreso correspondiente a las costas procesales, no dispensaría ello en su caso la aplicación del plazo de prescripción de cuatro años.

En la discusión sobre el plazo de prescripción de los ingresos de la Hacienda Pública, es reveladora la STS de la Sala de lo Contencioso de 01.10.2014 (RC 2060/2013). Esta sentencia analiza un caso en el que no está previsto el plazo de prescripción de un determinado ingreso la normativa específica de contratos, y qué criterios deben seguirse para determinarlo:

<<La sentencia, modificando razonadamente un criterio anterior, se inclina por considerar que debe prevalecer el criterio de aplicar la regla general de prescripción de acciones prevista en la Ley General Presupuestaria, tal como se hace en el pago de certificaciones, intereses, liquidaciones definitivas de obra. Esta Sala comparte dicho criterio, pues si de lo que se trata es de ejercitar la acción civil prevista en el artículo 1591 y siguientes del Código Civil habría de haberse interpuesto el correspondiente proceso civil por parte de la Administración. Aquí por el contrario nos encontramos ante el ejercicio de una potestad administrativa en el ámbito de la contratación administrativa, donde la Administración utilizando la autotutela declarativa declara el alcance y sujetos de la responsabilidad por los daños ruinógenos de una obra>>.

De nuevo nos encontramos con que la distinción entre la aplicación de uno u otro plazo de prescripción radica en la naturaleza de la acción ejercitada y, en concreto, de si se ejercita o no una potestad administrativa. En el caso de la sentencia es la propia potestad de autotutela declarativa de la Administración.

También otros tribunales se han hecho eco de tal decisión. Así lo expone la Sentencia de la Audiencia Nacional de 15.06.2016.

Pues bien, en nuestro caso, tampoco existe una norma específica respecto de la prescripción de estos ingresos, y, más importante, por virtud del referido artículo 139.5 de la L29/1998, el ingreso que reclama la Administración se exige a través del ejercicio de otra potestad administrativa: la potestad de autotutela ejecutiva.

El ejercicio de la potestad de autotutela ejecutiva de la Administración determina la aplicación del plazo de prescripción de ingresos públicos de cuatro años, en aplicación del criterio sentado por el Tribunal Supremo.

Si acudimos a los motivos de fondo, la explicación se vuelve meridiana. El procedimiento de recaudación permite a la Hacienda Pública forzar el ingreso de las deudas ya determinadas y exigibles. Para ello, la LGT dota a la Administración de amplísimas prerrogativas y facultades, que abarcan desde los recargos del período ejecutivo, juros de mora y costas del procedimiento, hasta el propio embargo y realización de los bienes del deudor.

Como contrapartida a tales prebendas, se contempla un plazo de cuatro años para iniciar el procedimiento de recaudación, so pena de prescripción de <<El derecho de la Administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas>> (LGT) o <<Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuera preceptiva, desde su vencimiento>> (LGP).

¿Cómo va la Administración a gozar de las prerrogativas que le ofrece la autotutela ejecutiva, por la vía del procedimiento de recaudación, sin cumplir a cambio con los límites de esa misma potestad?

En definitiva, estimo que la remisión al procedimiento de ejecución debe extenderse también a sus límites. Si se entendiera lo contrario, la Administración sería libre de configurar un régimen de recaudación a la carta, pudiendo aplicar, sin ir más lejos, recargos ejecutivos y juros de mora acumulados durante quince años, en los casos más extremos.

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